25) بحران هویت شورا در رژیم سیاسی
چرا شورای شهر پر از نزاع‌های سیاسی است؟
مهدی معافی
چرا شوراها چنین هستند؟ می‌توان این پرسش را از مسیر جایگاه و شأن شورا در نظام سیاسی ما و در قانون اساسی جمهوری اسلامی مطرح کرد. تدوین‌کنندگان قانون اساسی و نمایندگان و دولت‌مردان و سیاسیون ما همواره نوعی درک صرفاً حقوقی از نظام سیاسی داشته‌اند؛ به این معنا که هر مشکل و نقصانی را ابتدائاً به نظام قانونی و مواد قانونی مرتبط دانسته‌اند. صرف عمل به قانون، با درکی صرفاً حقوقی و آئین‌نامه‌ای از آن، ملاک عمل معتبر و درست و کارآمد دانسته شده است. پرسش سیاست‌مدار کنونی ما این است که آیا این کار مطابق با قانون بوده است و چنان‌چه نتوان برداشتی از قانون ارائه داد که آن عمل را خلاف قانون نشان دهد، نهایتاً ما راه‌حل را اصلاح قانون می‌دانیم. شاهد این امر کثرت مواد و تبصره‌های الحاقی در قوانین مصوب مجلس است.
اما چنین درکی از مسئله، چه اشکال و نقصانی ایجاد می‌کند؟ چنان‌که می‌دانید، قانون اساسی، ترجمه‌ی واژه‌ی constitution است که در دوره‌ی مدرن و متناسب با درک حقوقی از دولت به‌عنوان بنیاد و سنگ‌بنای اصلی یک دولت ـ ملت تلقی شد. هم‌چنین برخی مترجمین انگلیسی‌زبان، Politeia (πολιτεία) یونانی را به همینconstitution ترجمه کردند و برخی همه‌ی آن را به «رژیم سیاسی» ترجمه کردند. اما این فهم حقوقی از سیاست، که بی‌نسبت با سنت‌های اندیشه و علم سیاست مدرن نیست، ماهیت سیاسی و واقعیت سیاسی جاری در یک «رژیم سیاسی» را نادیده می‌گیرد. مسئله این است که گرچه قانون اساسی یک مرجع مهم برای فهم یک نظام سیاسی است، اما بازی سیاست و واقعیت نهادی یک کشور حرف‌های نانوشته‌ی بسیاری برای فهم یک «رژیم سیاسی» دارد. در «رژیم سیاسی» علاوه بر قوانین، روح قوانین، نظام روابط قدرت نانوشته، مصلحت و تدبیر حاکم، وضعیت نظام بین‌الملل و کشورهای دوست و دشمن، سیاست‌مداران و حزبی که بر منصب نشسته، مجموعه‌ای از نهادها، نوع رابطه و وضعیت عمومی شهروندان دولت، گروه‌های فشار و ذی‌نفعان ذی‌نفوذ و... حضور دارند که سرنوشت سیاست را در میدان عمل و نه صرفاً در نوشته‌ها رقم می‌زنند. با وجود این، نباید جایگاه قانون را نادیده گرفت؛ قوانین مکتوب، قانون اساسی و قوانین عادی، بخشی از این نظم سیاسی هستند که می‌بایست خودشان کلیتی هماهنگ و سازگار داشته باشند.
حال وضعیت شوراها از دو منظر قابل بررسی است. ناسازگاری و ابهام در همان اصول مربوطه‌ی قانون اساسی (اصل هفتم و اصول یک‌صد تا یک‌صد و ششم) هویداست. در اصل صدم، گفته شده است که برای پیش‌برد بهتر برنامه‌های مختلف، می‌بایست اداره‌ی امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان و استان به یک شورای منتخب مردم سپرده شود. اما در سرتاسر قانون اساسی هیچ جمله‌ی الهام‌بخشی درباره‌ی نسبت این سطح از حاکمیت با دیگر سطوح دولت ذکر نمی‌شود. در واقع معلوم نیست که آیا قرار است که ما دولت‌های محلی نسبتاً مستقل داشته باشیم (مثلاً اصل هفتم و صدم چنین دلالتی دارند) یا قرار است همان دولت واحد مرکزی کارش را دموکراتیک‌تر و با مشارکت و مشورت بیش‌تر مردم انجام دهد (اصل 102 که حق ارائه‌ی طرح به مجلس توسط شورای عالی استان‌ها از طریق دولت را مطرح می‌کند، چنین دلالتی دارد). لذا هم در قانون اساسی و هم در قوانین بعدی که در سال 75 تصویب و در سال 82 به‌طور جدی بازبینی می‌شود، شورا و نسبتش با قوای مختلف دولت دارای ابهامات فراوان است. در اغلب موارد آن قیدها و نهادهای متناسب برای عمل‌کرد شورا وجود ندارند. اصل یک‌صدو پنجم که می‌گوید: «تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام وقوانین کشور باشد»، هیچ سازوکار نهادی برای این کار پیشنهاد نمی‌کند؛ در صورتی که در مورد مشابه برای مجلس شورای اسلامی به تفصیل درباره‌ی شورای نگهبان و ویژگی‌ها و کارکردها و ساختارش سخن گفته است.
اما در سطح پایین‌تر از قانون اساسی و در قانون «تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» هم این ابهام هم‌چنان وجود دارد. در این‌جا هم شأن شورا و نسبتش با نهادهای استانی دولت مرکزی مرز و قاعده‌ی تفکیک مشخصی ندارد. مثلاً در بند 5، ماده‌ی 71، گفته شده است که «برنامه‌ریزی درخصوص مشارکت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی با موافقت دستگاه‌های ذی‌ربط». در این‌جا هم معلوم نیست که موافقت این دستگاه‌های ذی‌ربط، چه وجهی دارد. اداره‌ی ارشاد استان، مسئول اداره و سیاست‌گذاری برای سینماهاست یا شورای شهر؟ چه رابطه‌ی نهادی بین این‌ها قابل تعریف است؟ آیا رابطه‌ی میان آن‌ها، رابطه‌ی سیاست‌گذارـ مجری است یا حوزه‌های کاری آن‌ها به دقت تفکیک شده‌اند؟ ظاهراً هیچ‌کدام از این پرسش‌ها در قوانین جواب دقیق یا کلی‌ای نمی‌یابند.
اما از منظر سیاسی و عملی، به هر حال شورا رابطه‌ای با شهرداری و نیز با دولت برقرار می‌کند. اگر چند شهر خاص مثل تهران و مشهد را که استعداد دارند که شهرداری از همان شهر، درآمد مکفی کسب کند را استثناء کنیم، بودجه‌ی شهرداری‌های ما مستقیم و غیرمستقیم به دولت متصل می‌شود. در دنیای واقعی سیاست، این مسئله‌ای بسیار اساسی است. وقتی آن خلل‌ها و نقصان‌های قانونی و نهادی مذکور و ضعف اداری و نهادی رابطه‌ی شورا و شهرداری را در کنار این وضع واقعی عمل‌کرد شهرداری و رابطه‌ی مستقیم و غیرمستقیمش با دولت قرار می‌دهیم، بحران شورا خودش را بیش‌تر نشان می‌دهد. در قوانین شوراها، قدرت انتخاب و عزل شهردار، تحت شرایطی به شورای شهر اعطا شده است؛ هم‌چنین شورا بودجه را تصویب و بر اجرای آن نظارت می‌کند (گرچه اغلب اساساً شوراهای شهر ابزارهای لازم برای نظارت بر اجرای بودجه را در اختیار ندارند). روابط واقعی دنیای سیاست و ضرورت‌های اداره‌ی شهرداری، نوع روابطی را ایجاد می‌کند که شهردار عملاً تا حدود زیادی به استاندار و نماینده‌ی سازمان برنامه و بودجه و... پاسخ‌گو خواهد بود. جالب است که از لحاظ قانونی هم شهردار می‌بایست در نهایت مورد تأیید استاندار یا وزیرکشور قرار بگیرد. در این شرایط شورا به‌خاطر نداشتن قدرت و نبود سازوکارهای اداری ـ مدیریتی در یک موضع سلبی قرار می‌گیرد؛ شورا می‌تواند عزل کند، گزارش تخلفات بدهد و...، اما نمی‌تواند نوعی اعمال نظارت مستمر و واقعی داشته باشد و به‌لحاظ ایجابی هم نمی‌تواند با ابزارهای اداری به شهردار جهت بدهد. لذا شورا و شهرداری بیش از آن‌که در یک وضعیت تعادلی که با تکنیک‌های مختلف اداری مهار شده‌اند، قرار بگیرند، در یک وضعیت سلبی ـ سیاسی قرار می‌گیرند. در مجموعه‌ی این شرایط شورا دچار اختلال ارتباطی و اداری نسبت به دستگاه شهرداری و نیز دچار بحران هویت و کارکرد سیاسی نسبت به کلیت رژیم سیاسی می‌شود.
