2) پیوند نئولیبرالیسم و مدیریت دولتی نوین
مدیریت دولتی نوین و مسائل مدیریت دولتی در ایران
مهدی معافی
طرح مسئله:
v رویکرد غالب در اصلاحات اداری و مدیریتی در ایران در طی 2 دهه‌ی اخیر، اصلاحات برآمده از رویکرد مدیریت دولتی نوین بوده است، یعنی: تمرکززدایی، مقررات‌زدایی، کوچک‌سازی، برون‌سپاری، بوروکراسی‌زدایی، خصوصی‌سازی و به‌صرفه‌سازی اقتصادی فعالیت‌ها. به‌لحاظ تاریخی ظهور این اصلاحات اداری مصادف است با بحران‌های ناشی از دولت های رفاهی بزرگ، بحران دخالت بیش از حد دولت در زندگی و مناسبات مردم. اما در جهان سوم مصادف است با ناکامی تعداد کثیری از دولت‌ها با بوروکراسی‌های بزرگ و گسترش‌یافته برای توسعه، در نیل به وضعیت توسعه‌یافتگی.
v وقتی رشته‌ی مدیریت دولتی به عنوان یک حوزه‌ی مدیریت طرح شد، مسئله باز هم شبه‌بازرگانی‌سازی شیوه‌ی اداره‌ی دولت بود. از آن زمان تا دهه‌ی 1980، یک جریان علمی‌سازی، اقتصادی‌سازی، شبه‌بازرگانی کردن در برابر جریانی که از ویژگی‌های متمایز بخش دولتی، وظایف و مسئولیت‌های دولت، حمایت از جامعه در برابر اقتصاد، پاسداشت دموکراسی سخن می‌گفت قرار داشت. مدیریت دولتی نوین پاسخ و غلبه‌ی نگاه اول بر زیاده‌روی‌های جریان دوم بود. منتقدان مدیریت دولتی نوین هم امروز در قالب حکمرانی خوب، نهضت خدمات عمومی نوین و ... باز صورت‌بندی جدیدی از نزاع قبلی (یا اصلاً نزاعی دیگر) را ادامه می‌دهند. در ساحت توسعه، مکاتب توسعه پایدار و توسعه انسانی همگام و همنوا با این منتقدان مدیریت دولتی نوین بوده‌اند.
v از پایان جنگ، اصلاحات اداری مبتنی بر مدیریت دولتی نوین و سازگار با نگاه بازارمحور در توسعه در ایران اعمال و اجرا شد. این اصلاحات همراه با خود نیاز به تغییراتی در نقش و ویژگی‌های دولت در ایران داشت. یک دولت کارآفرین، یک دولتی که در ازای خدماتش کارمزدی از جامعه و خدمات‌گیرندگان می‌گیرد. صنایع سودآور و بخش‌های خدماتی و بازرگانی غیرمتکی به دولت لوازم و پیش‌شرط‌های دولت کارآفرین بودند. اما ظرفیت مالیاتی این بخش‌ها بسیار کمتر و کوچک‌تر از ساختار اداری و بوروکراسی دولتی ما بودند. اما ما بر این اساس ساختار دولت و سازمان‌هایمان را اصلاح کردیم. خوب واقعاً در اینجا چه چیزی رخ داد؟ تلاش این بود که حجم دولت کاهش یابد، اما گفته می‌شود که حجم تصدی‌گری دولت نسبت به حاکمیت دولت رو به افزایش بوده است؛ اما اگر هم بپذیریم که این کاهش اندازه رخ داده است و بوروکراسی‌های مستقیم دولت کاهش یافته و کوچک شده است، اما ما اکنون لااقل میراث‌دار یک بوروکراسی در سایه‌ی عظیم شده‌ایم. خوب پس در مجموع ما سازمان‌های بیشتری در کشور داریم که شامل بوروکراسی‌های مستقیم دولت، شرکت‌های دولتی (بوروکراسی در سایه)، سازمان‌های مربوط بنیادها و نهادهای انقلابی (بوروکراسی‌های در سایه‌ی نظام غیر از قوه‌ی مجریه!)، و سازمان‌های بخش خصوصی اعم از انتفاعی و غیرانتفاعی، می‌شوند. خوب ما در طی 25 سال گذشته به میزانی از رشد اقتصادی دست یافته‌ایم و بدون تحلیل اینکه این رشد به چه میزان محصول مستقیم این سیاست‌ها هستند، ما به هر حال حاصل روند توسعه‌ی بازارگرا در ایران و تا حدودی نئولیبرال شدن فضای اقتصادی و نهادی ایران هستند. مقایسه حجم اقتصاد صنایع ایران و خدمات و کشاورزی (بدون نفت خام و گاز صادراتی) به‌علاوه‌ی رشد 25 ساله‌ی اخیر با تعداد سازمان‌ها و اندازه‌ی آن‌ها بر اساس تعداد پرسنل شاغل در سه نوع بوروکراسی اول مذکور نشان می‌دهد که رسیدن به اهداف اجرای اصلاحات مدیریت دولتی نوین عملاً ناممکن است؛ یعنی دولت کارآفرین خودگردان که از مالیات صنعت، خدمات و بازرگانی چرخ روزگار (یا اقلاً چرخ خودش) را بگرداند، در این وضعیت نهادی ناممکن است.
v تکوین و گسترش بوروکراسی مدرن در ایران به‌لحاظ تاریخی همزمان با فروش نفت بوده و تشکیلات اداری ما از عصر رضاخان که درآمد نفتی قابل توجهی عاید دولت شد بسیار گسترش یافت: مدارس جدید، ارتش مدرن، آموزش عالی، ثبت احوال و.... دولت تمامیت‌خواه مدرن فقط با اتکا به این منبع تشکیلات نظامی و اداری خود را گسترش داد و پیدایش بوروکراسی مدرن در ایران از همان ابتدا کوشید مستقل از جامعه باشد؛ یا به عبارت بهتر به جای آنکه تداوم نهادهای تاریخی ما باشد، کوشید از جایی دیگر آغاز کند. بوروکراسی را با دو وجه عقلانی کردن امور و سلطه می‌شناسند؛ انگار از آغاز در ایران وجه سلطه غلبه‌ی بیشتری داشت. در دوران پهلوی دوم و جمهوری اسلامی هم این بوروکراسی به کمک درآمدهای نفتی بسط و گسترش یافت. رشد صنایع سنگین در دوران پهلوی دوم و توسعه‌ی صنعتی در دوران موسوم به سازندگی و پس از آن منابع درآمدی‌ای را به دولت افزود، اما درآمد نفتی درصد سهم خود را حفظ کرد. فلسفه و غایت گسترش دستگاه‌های دولتی در هر دوره‌ای هر چه باشد، نمیتواند به عامل اقتصادی‌اش بی‌اعتنا باشد. دستگاهی هست تا به واحدهای مولد اقتصادی جامعه خدماتی دهد، و بودنش تا حدودی به اقتصادی ماندن آن‌ها وابسته است و این دستگاه حکومت‌داری شاید فقط به خاطر آنکه که این چرخه و نظام پابرجا بماند، هست؛ اما گاهی دستگاهی هست که چنین رسالت و غایت و نیازی ندارد؛ آنگاه با این پرسش مواجه می‌شویم که فلسفه‌ی وجودی گسترش آن چیست و چگونه خدماتی را ارائه می‌کند. مسئله‌ی ما با آن در اینجا تعیین می‌شود و از اینجا می‌فهمیم که اصلاح اداری و ساختاری برای ما چه معنایی در بر دارد و چه می‌تواند باشد. پس ما میراث‌دار یک بوروکراسی عظیم نفتی هستیم که جمعیت گسترده ای را تحت پوشش دارد و در تعیین چیستی رسالتش دچار سردرگمی است. رسالت‌هایی چون توسعه دادن جامعه چندان برای بوروکراسی اهمیت ندارد، بوروکراسی خود و جامعه را دگرگون کرده و توسعه داده است: گسترش صنایع و نهادهای مدرن و تغییر و شکستن مناسبات سنتی ما در زندگی و شبه‌مدرن شدن جامعه‌ی ایرانی؛ اما همه متفق‌القول‌اند که وضع ما توسعه‌یافته نشده است.
v مدیریت دولتی نوین و بازآفرینی دولت متکی بر این فرض هستند که ناکارایی اجرایی بوروکراسی سنتی مانع توسعه هستند و برای تخصیص کاراتر باید مکانیزم‌های رقابتی و بازاری را جایگزین کرد؛ البته تذکری به جایگاه دولت مدرن هم هست: در خدمت نظم اقتصادی باش؛ بیشتر هم منظور نظم نئولیبرال است؛ کارامد کردن سازمان با دانش و الگوهای موجود یعنی ایجاد یک طرح سازمان سرمایه‌دارانه در تناسب با طرح سرمایه‌دارانه از جامعه و حاکم‌سازی بیشتر مناسبات اقتصادی یا پولی‌سازی و اقتصادی‌سازی مناسبات اجتماع. خوب ما در اینجا برای اینکه این جنس اصلاحات را بپذیریم و به کار بریم با دو پرسش بنیادی مواجه می‌شویم: اولاً بوروکراسی نفتی ما چه غایت و فلسفه‌ی وجودی‌ای داشت که در آن راستا ناکارامد بود و ثانیاً اینکه مگر نظم نئولیبرال، سرمایه‌دارانه یا توسعه‌یافته بر نظام اجتماعی ما حاکم شده است که با یافتن این نظم بدانیم که بوروکراسی و سازمان‌های ما در آن چه باید بکند؛ یا به بیان بهتر، نظام اجتماعی ایران چگونه نظامی است و چه نوع نظمی بر آن حاکم است؟
v نوعی نظم دیگر؛ یا بی‌نظمی در مقایسه با نظم سرمایه‌دارانه. (بازار/ دولت/ جامعه مدنی- نظام بین‌المللی/ منطقه‌ای/ ملی- اخلاق/ هنجار/ قانون (حقوق)- کارکردهای وزارت‌خانه‌ها- قانون/ رسانه/ سرمایه- خصوصی/ عمومی).
v در منطق اقتصادسیاسی نئولیبرال، عامل خودمحدودساز دولت، منطق حکومت کردن مقتصدانه و ارزیابی کردارهای حکومت بر اساس سودمندی و نفع، در جامعه‌ای که ارزش چیزها را مبادله تعیین می‌کند، صورت کلی نظام اجتماعی، دولت، بازار و روابط و مناسبات آن‌ها را تعیین می‌کند. در طرح نئولیبرال، معیار حقیقت، درستی یا نادرستی کردار حکومت و به‌طور کلی هر نوع کردار به سودمندی یا غیرسودمندی عمل بازمی‌گردد؛ یعنی درستی یا نادرستی کردار حکومت بر اساس طبیعت اقتصادی امور تعیین می‌شود. یعنی حقیقت کردار دولت در طبیعت خاص و ویژه‌ی فرایندهای اقتصادی جستجو می‌شود و وقتی این طبیعت و فرایندهای آن شناخته شد، کردارهای دولت و حکومت بر اساس آن تعیین و انجام می‌شوند. در اینجا یک نوع فایده‌گرایی برخاسته از طبیعت امور برمی‌خیزد. پس در روند کلی فعل و کردار دستگاه‌های حکومت را نمی‌توان با معیارهایی جز این تعیین و هدایت کرد. اینجا ما با یک چالش مهم اخلاقی، فلسفه‌ی اخلاقی و فلسفی مواجه می‌شویم. بایدها و نبایدهای کردارها و ساختارهای دستگاه‌ها ونهادها نمیتواند منبعی الهیاتی، دینی و اخلاقی داشته باشد. در این منطق مدیریت اسلامی یا دینی، نباید در برابر این منطق و اسلوب حکومت‌داری بایستد. درستی و حقیقی بودن کردار حکومت در نظام نئولیبرال خود را در حقیقت اقتصادی و طبیعت امور می‌یابد. در رویکردهای رایج مدیریت و اقتصاد اسلامی، احکامی درباره‌ی دستاوردها، فرایندها و مناسبات سازمان‌ها صادر می‌شود، که برآمده از منطقی دیگر هستند، شاید رجوع آن‌ها اغلب به‌نوعی دیگر از حقیقت، حقیقت متافیزیکی، است. ما برای تعیین چیستی کردارهایمای حکومت و دستگاه‌های آن در تقاطع دو نظام حقیقت که فاقد پل‌های ارتباطی هستند، قرار می‌گیریم. در این میان تعیین چیستی کردار حکومت دچار یک بحران می‌شود.
