9) بوروکرات‌ها و سیاست‌مداران؛ کارامدی و دموکراسی؛

تأملاتی درباره‌ی‌ نظریات کنترل سیاسی بوروکراسی

 با نگاهی به کتاب جورج فردریکسون

مهدی معافی

نظریات سیاسی کنترل بوروکراسی در جوامع دموکراتیک امکان طرح یافتند. آنجا مسئله این بود که مبادا بوروکراسی خودسر شود، لذا حکومت دموکراتیک می‌بایست بوروکراسی را رام می‌کرد و تحت نظارت درمی‌آورد. این پیش‌فرض بنیادین، از ابتدای پیدایش رشته‌ی مدیریت دولتی، با اثر کلاسیک ویلسون، موجب طرح دوگانگی سیاست-اداره شد؛ آنجا که کسانی که نمایندگی سیاسی مردم را دارند، می‌بایست آن بوروکرا‌ت‌ها را کنترل کنند. طرح تفکیک قوای حکومتی، از ابتدا چنین استعدادی را در خود داشت؛ قانونگذاران، مجریان و قضات.

دو سنت در مدیریت دولتی و از دو منظر متفاوت به نقادی این طرح پرداختند. والدو ماهیت عمل اداری را سیاسی می‌دانست و سایمون با آن موضع پوزتیویسم منطقی، به‌لحاظ تجربی دوگانه‌ی سیاست-اداره، یا عدم تداخل کار سیاست‌مدار و بوروکرات، را رد کرد. این دو موضع تفاوت مهمی داشتند، والدو هر عمل بوروکرات را عملی سیاسی می‌دانست و سایمون هم نگرشی ساینتیفیک به موضوع داشت و کار بوروکرات را به فهم تجربی و پوزتیویستی از آن فرومی‌کاست؛ اهداف یا خط‌مشی در دستان سیاست‌مدار و وسایل یا اداره در اختیار بوروکرات قرار می‌گیرد.

این موجب همان نزاعی می‌شود که در ادبیات تئوری‌های مدیریت دولتی تداوم می‌یابد. نزاع بر سر این بود که میزان اختیارات یا صلاحدید اداری بوروکرات گسترده باشد یا او شدیداً تحت کنترل قانون و سیاست‌مدار منتخب باشد. یا مثلاً زمانی که مقام اجرایی یک مقام منتخب باشد، مثل رئیس‌جمهور یا شهرداری که با رأی مستقیم انتخاب می‌شود، نسبت او با پارلمان یا شورای منتخب، ماجرا را پیچیده‌تر و بحث‌برانگیزتر می‌نمود. همه‌ی این‌ها ذیل یک دغدغه‌ی اصلی بودند. زمانی که حکومت و دولت دموکراتیک هستند، چگونه می‌توان به دموکراسی وفادار ماند. به‌صورت کلی، دو نوع پاسخ عمده وجود داشته است که می‌خواسته به ماهیت جامعه‌ی دموکراتیک رو به پیشرفت یاری برساند: نظریات و سازوکارهایی که می‌خواسته است بوروکراسی را از بیرون کنترل کند و نظریات و اقداماتی که می‌خواسته است بوروکراسی را به‌صورت درونی به دموکراسی متعهد کند.

آن صورتبندی ویلسونی از مسئله و بعد رادیکالیزه و ساینتیفیک شدن مسئله با کار سایمون، توانست عنصری ضددموکراتیک را درون دولت دموکراتیک مدرن خلق کند؛ یعنی تا پیش از این ماجراها هر یک از کارکنان دولت، نماینده‌ی آن محسوب و فرض این بود که متعهد به آرمان‌ها، وظایف و مشی عمومی دولت هستند. اما سرنوشت دولت در امریکای قرن بیستم، که گویی سرنوشت آینده‌ی دولت‌های جهان بود، اقتضای تولد یک شیء تکنولوژیک داشت؛ بوروکراسی به‌مثابه ابزار انجام عقلانی کار. لذا چه در اشاره‌ی وودرو ویلسون به ضرورت یادگرفتن شیوه‌های اداره‌ی امور از کشورهای دشمن در اثر کلاسیکش و چه در تفسیر غالبی که در تئوری سازمان از بوروکراسی وبر رایج شد، طلب دولت و بوروکراسی آلمانی آشکار است. اما همانجا ویلسون با اشاره به مثال چاقوی تیز در دستان جراح و قاتل، می‌کوشد نشان دهد که بوروکراسی و دولت در آمریکا، ضمن طلب اقتدار بوروکراسی و دولت آلمانی، سودای مسیر دیگری را دارند.

لذا تاریخ تئوری سازمان‌های دولتی، که تاریخ بوروکراسی و سازمان در امریکاست، تاریخ تولد این طلبِ دولت مقتدر و، در عین حال، آزادِ امریکایی است. در نظر مدیریت دولتی کلاسیک، بوروکراسی و بوروکرات و کارشناس هم نماینده‌ی دولت و دموکراسی بودند. والدو هم بر چنین چیزی تأکید داشت و اکنون هم که در نهضت‌های متأخر مدیریت دولتی، بوروکرات و مجری را نه صرفاً متعهد به قانون و اوامر مافوق، بلکه متعهد به ارزش‌های جامعه و شهروندان، می‌دانند، می‌خواهند بوروکراسی ذاتاً دموکراتیک باشد. اما آن جریانات عمده‌ای که می‌کوشیدند بوروکراسی را با سازوکارهای بیرونی رام کنند، بر ناهمخوانی واقعیت بوروکراسی با این طلب و تمنای دموکراتیک تأکید داشتند و دائماً می‌خواستند نوعی کنترل بیرونی را بر سر بوروکراسی حفظ کنند. اما نظریه‌ی عاملیت-کارگزاری، که در نهضت مدیریت دولتی نوین مورد استقبال واقع شد، همزمان دو دیدگاه قبلی را به چالش می‌کشد: بوروکرات‌ها و بوروکراسی نماینده‌های دموکراسی، در یک عبارت متناسب‌تر با این نظریه، و یا منافع عمومی نیستند. اما کنترل بیرونی و ساختاری بوروکراسی هم بی‌فایده است. در این نگاه کسی دغدغه‌ی دموکراتیک بودن را ندارد، هم دغدغه‌ی نفع شخصی دارند و یگانه عامل جهتدهی رفتار، تحریک نفع است. هیچ ارزش درونی‌ای جز نفع وجود ندارد و یا همه‌ی ارزش‌ها قابل تحویل به نفع هستند. پس برای حفظ دولت دموکراتیک و دموکراسی، باید رابطه‌ی بیرونی میان سیاست‌مدار، بوروکرات و مردم برقرار کرد که مبتنی بر این خصلت نفع‌جویانه باشد و آنگاه مدل شرکت، نوع رابطه‌ی هیئت مدیره، مدیرعامل و سهامداران را برای نسبت سازمان و جامعه (مجمع سهامداران) پیشنهاد می‌دهد. این نوع ارتباط تا حدود زیادی در عمل اجرا می‌شود، اما با مشکل ذاتی تضاد بازار-جامعه‌ی دموکراتیک مواجه می‌شود.

بوروکراسی‌های دموکراتیک، که در آن‌ها تلاش می‌شود که ساختار انتخاباتی درونی، جایگزین انتصاب سنتی مدیران شود و همچنین مدیران و هیئت مدیره‌ی سازمان منتخب جامعه و اجتماعات و از اقشار مختلف باشند، پیشنهاد جاری در حل این مسئله است که البته در عمل نتوانسته در گستره‌ی وسیعی به تحقق برسد.

به نظر می‌رسد رسیدن به الگوی بوروکراسی کارامد و دموکراتیک، و یافتن نقاط بهینه‌ی اندازه‌ی کارامدی و دموکراتیک بودن، دغدغه و عامل این تطورات فکری و نظری بوده است. یعنی پرسش اصلی‌ای که این نظریات تلویحاً به آن پاسخ داده‌اند، پرسش از نسبت دموکراسی و کارامدی یا مقام منتخب سیاسی و بوروکراسی بوده است. نظریه‌ی سازمان‌های عمومی (دولتی) باید از منظر رابطه‌ی این دو بال دولت مدرن فهم شود و به پرسش کشیده شود: سیاست و بوروکراسی؛ پرسش این است که مقام منتخب سیاسی و فرایندهای سیاسی تا چه حد می‌توانند بر بوروکراسی تسلط بیابند و آن را هدایت کنند. این درست است که سیاست تا حدودی بر بوروکراسی اثرگذار بوده است، اما انگار مقاومت‌ها و تجاوزات بوروکراسی به عرصه‌ی سیاست‌مداران منتخب به کنترل فعل بوروکرات‌ها و پاره‌ای اصلاحات ساختاری بوروکراسی فروکاسته شده است. در واقع سیاست باید بداند که می‌تواند چه ارتباطی با ذات تکنولوژیک بوروکراسی برقرار کند. دانش و مهارت و تخصص بوروکرات‌ها را نمی‌توان با دستور سیاسی هدایت کرد.