14) اصلاحات اداری یعنی، تعمیر هواپیما در حال حرکت

مروری بر تجربیات طرح تحول اداری در دولت های نهم و دهم

گفتگو با دکتر لطف الله فروزنده/ معاون سابق توسعه مدیریت و سرمایه انسانی

 

v     برای ورود به فاز شناخت مسائل مدیریت دولتی در ایران زوایای گوناگونی وجود دارد. ما به این نتیجه رسیدیم که یکی از بهترین کارها برای شناخت مسائل ایران، بررسی برنامههای تحول اداری و اصلاح اداری دولت‌های مختلف است. برنامه‌ای که شما در دولت نهم برای تحول اداری ارائه کردید، اشتراکات زیادی با برنامه‌ی اصلاح اداری دولت یازدهم و البته دولت‌های قبلی داشت؛ مثلا همین بحث دولت الکترونیک و هوشمندسازی اداری. البته نقاط متمایزی هم وجود داشت، منتها شاید چند مسئله در این برنامه جدید اضافه شده است که لااقل مورد تأکید شما نبود. مثلاً بحث رقابتیسازی خدمات عمومی است که در این برنامه حضور پررنگی هم دارد. نظر کلی شما راجع به طرح فعلی چیست؟ مخصوصاً اینکه شما یک تجربه عملی سه ساله در معاونت توسعه هم دارید و بگویید اگر دوباره میخواستید شروع کنید روی چه چیزهایی دست میگذاشتید؟

بحث تحول نظام اداری، تقریباً از همان برنامه‌ی اول توسعه‌ی بعد از انقلاب مطرح بوده است. حتی در دوران شاه هم این اعتقاد وجود داشت که باید ساختار را تغییر داد، اما این کار از سال 68 به‌طور جدی شروع شد. بحث اصلاح نظام اداری در آن زمان تابع پارامترها و مبانی خاصی بود. نگاه اقتصادی، لیبرالیستی و اعتقاد به آزادسازی که در دولت کارگزاران حاکم شده بود، در این برنامه اصلاح اداری هم حضور داشت. طبیعتاً در این نگاه مدلی که در نظام اداری جواب میدهد، مدل مدیریت نوین است که میگوید:«دولت را حداقلی کن و کارها را به بخش خصوصی واگذار کن».

آقای عسگری آزاد و همکارانشان از سال 68، هفت برنامه‌ی تحول را شروع کردند.مسئله‌ی چالشی مهمی که آنجا وجود داشت این بود که حوزه‌ی فعالیت دولت کجاست؟در بخش اقتصاد همه  بر این باور بودند که دولت باید سیاست‌گذاری و نظارت کند و بقیه امور اقتصادی را به مردم واگذار کند. بر سر بخشهای امنیتی و قضایی هم تقریباً اختلافی وجود ندارد که دولت باید متولی باشد. بعد از اینکه مقام معظم رهبری اصل 44 را ابلاغ کردند، دیگر از نظر قانون اساسی تکلیف روشن شد. آن بخش‌هایی که محل بحث است، بخشهای فرهنگی و آموزش و پرورش و بهداشت و درمان است که بخش اعظم ساختار دولت، تقریباً 70 درصد نیروی کار دولت، مربوط به همین بخش‌هاست. چه زمان آقای هاشمی و چه زمان آقای خاتمی نگاهشان این بود که این بخشها را هم باید کاملاً به بخش خصوصی واگذارکرد که با همین اصطلاح رقابتیسازی خدمات عمومی مطرح می‌شد.اینها بخش فرهنگ و ارشاد اسلامی، بخش آموزش و پرورش، بخش بهداشت و درمان و یک بخشی از رفاه و تامین اجتماعی را  جز امور تصدی‌گری می‌دانستند که باید به مردم واگذار شود.

در سال 83 جناب عسگری آزاد لایحه قانون مدیریت را به مجلس آوردند که مبانی فکری‌ای که عرض کردم در آن لایحه روشن است. کاملاً معلوم بود قالب گرفته شده از رویکرد "حکمرانی خوب" بود.

اما ما برای حکومت اسلامی قائل به وظیفه رسیدگی به مسائل تربیتی و اخلاقی و معنویتی مردم هم هستیم.  این موارد در سند نبود و در مجلس سعی شد تا قانون مدیریت تا حد ممکن اصلاح شود؛ یک مقدار نقش حاکمیتی دولت در این مسائل پررنگ شد و برای امور تصدی گری نیز چارچوبهایی گذاشتند مثل اینکه در آموزش و پرورش، جذب و تربیت معلم فقط حاکمیتی باشد و با رعایت این اصول می‌شود مدرسه‌ها را به بخش خصوصی سپرد.

نگاه حکومتی آقایان، همین الآن هم این است. اگر مبانی را درست درک نکنید، فکر خواهید کرد این چیزی که ما میگوییم با آن چیزی که آنها میگویند، یکی است. اصلاً اینطور نیست. من اصلاً به رقابتسازی خدمات دولتی قائل نبودم . طبق اصل 29 و 30 قانون اساسی دولت متولی بخش آموزش و پرورش و درمان و رفاه و اینها است. متولی یعنی مسئولیت با دولت است اما میتواند از ظرفیت بخش خصوصی استفاده کند. البته ما که کارمان را شروع کردیم دقیقاً بر اساس تکالیف قانون مدیریت عمل می‌کردیم یعنی چیزی که از خودمان بگوییم، نبوده؛ چون قانون بود و لازم الاجرا.

v     آیا شما به کوچک شدن دولت قائل بودید یا نه؟

طبق تذکر رهبری، من معتقد به «متناسبسازی در سیاستهایمان» هستم. ساختارهای ما باید منطقی و متناسب باشد. یعنی چه؟ مثلاً الآن ما اصل 44را اجرا می‌کنیم، اما چون ساختارهای نظارتی نداریم نتیجه آن میشود انحصار. الآن در صحنه خودروسازی، ما واقعاً رقابت داریم؟ این دو سه شرکت با هر قیمت خاصی با هم تبانی میکنند و دولت را هم تحت فشار میگذارند. یک سالونیم است آقای روحانی درگیر این مساله است. در دولت احمدینژاد هم این مسئله بود. آیا حریف این خودروسازان شدند؟ نشدند؛ وقتی سیستم نظارتی نباشد، خودروساز هر کاری دلش خواست می‌کند.

شما باید کار را به بخش خصوصی بدهید اما باید یک سیستم نظارتی قوی هم تعریف کنید. حالا اگر بخواهم یک بخش نظارتی قوی درست کنیم، این بزرگ کردن دولت است؟ خیر، این منطقی‌سازی دولت است.

اما اینکه بگوییم ساختار فعلی دولت بزرگ است؟ بله، ساختار فعلی بزرگ است. منتها ما میتوانیم این را منطقی کنیم. مثلاً ما در آموزش و پرورش میتوانیم اداره مدرسه را به بخش خصوصی بدهیم؛ منتها چه افرادی؟ افرادی که خودمان آموزش داده باشیم و افرادی که اطمینان داشته باشیم. در نتیجه باید تربیت معلمان را جدی بگیریم؛ مثلاً دانشگاه فرهنگی‍مان را تقویت کنیم. یعنی آموزش و پرورش به‌جای اینکه خودش مدرسه‌داری کند، بیاید روی این بخشهای حاکمیتی و ریشهای سرمایهگذاری کند، معلم تربیت کند و معلم خوب تحویل دهد.

v     این قانونی که هر سال باید دولت یک مقداری نیروهایش را کم کند، را چطور ارزیابی می‌کنید؟

در ماده 24 قانون گفته شده دولت موظف است سالیانه دو درصد از حجم نیروی انسانیاش کم کند؛ به شقوق مختلف، از بازنشستگی گرفته تا فلان؛ که قانونی منطقی و درست هم است.

همچنین نسبت استخدام را برای مشاغل تصدی‌گری سه به یک و برای مشاغل حاکمیتی به ازای هر یک نفر خروجی، ‌یک نفر جدید اعلام کرده است. اگر معلم شغل حاکمیتی باشد به ازای هر یک خروجی معلم میتوانید یک معلم بیاورید.

با این منطق استخدامی شما هم سیستم را جوان میکنید، هم کمبود نیرو پیدا نمیکنید، هم این بزرگ شدن را در فرایند تدریجی منطقی میکنید. مثلاً در دولت یکجا تراکم نیرو و یک جا کمبود نیرو داریم و این با جابجایی می‌تواند حل شود.

v     نحوه مواجهه شما با نیروهای مازاد شرکتی چه تفاوتی با دولت فعلی داشت؟

بحثهایی مانند توانمندسازی، مثل دولت الکترونیک، اصلاح ساختارها، اصلاح فرآیندها، اینها بین ما و دولت حاضر مشترک بوده است. تفاوت در این است که من معتقدم نیروی انسانیمان را باید توانمند کنیم، انگیزههای لازم را در آنها ایجاد کنیم تا بهره‌وری پیدا کنند. آقایان علی‌الظاهر هم در زمان آقای هاشمی و آقای خاتمی و هم الآن، به این معتقدند که باید تعدیل کنیم. میگویند نیروهای شرکتی باید در همین وضعیت بمانند، انتقالِ ماده 32 شوند؛ اینها حرفهای خوبی است ولی اجرایی نیست. یعنی در سیستمی که 50 نیرو دارد، 40 نیرو را کف خیابان بریزید؛ خب این شدنی نیست و غیر از آن یک آثار سویی دارد که نسبت به سیستم بدبین میشوند و برای آن مسئله درست میکنند.

شما باید کاری کنید نیرو وارد سیستم نشود. همین که نیرو به سیستم وارد شد، نمیشود آن را بیرون کرد. از اول باید خوب کنترل کنیم. از ابتدا نظارتی روی جذب نیروی‌های شرکتی نبود؛ مدیریت این شرکتها، به ازای هر نیروی شرکتی، 5 درصد حقوق و مزایایی که داده می‌شد را میگرفتند. تعبیر این حرف چیست؟ اینست که شما هرچه نیرو بیشتر داشته باشید، آن 5 درصدت بیشتر میشود؛ در نتیجه اصلاً برای سازمان‌ها مهم نبود که نیرو کم کنند اتفاقاً برعکس میگفتند باید نیرو را زیاد کنیم. آقایان در دوران قبل از ما، استخدام رسمی و پیمانی را بستند و استخدام شرکتی را راه انداختند. وقتی ما آمدیم، 700 هزار نیروی شرکتی جذب شده بود اعم از دفتردار، پزشک و فلان، حالا میگویند که "نباید جذب می‌کردند!" خب وقتی شما به یک کسی اختیار دادید،جذب می‌کند. شما زمانی میتوانید جلوی آن را بگیرید که اجازه ورود ندهید.

یکی از اشکالات همیشگی، واضح نبودن ساختار است. باید دقیقاً ساختار را تعریف شود تا بفهمیم چند پست می‌خواهیم؟ چه نیرویی میخواهیم؟ اینجا را خیلی باید سخت بگیریم و راحت اجازه ندهیم نیرو وارد سیستم شود. درست است که در قانون گفته شده فقط از طریق آزمون جذب شود، ولی شرطش این است که فقط رسمی و پیمانی جذب کنیم،بنا بر ماده 32 کار معین و ماده 124 کارگری جذب کنیم؛ همانطور که قانون مدیریت گفته است. ولی متاسفانه این‌قدر راه‌های متنوع تعریف شده است که نهایتا همه رقم جذب میکنند. تا عدم وضوح ساختار و قوانین اصلاح نشود، هر دولتی بیاید مساله همچنان باقی می ماند.

v     پس شما با رقابتی سازی خدمات عمومی به کلی مخالف هستید؟

 در خدمات عمومی، رقابتی‌سازی یعنی چه؟ یعنی دولت مدرسه را به افراد واگذار کند. اگر متون درسی را دولت بدهد، افراد را دولت بررسی کند و بعد یک فضای رقابتی بین متقاضیان درست کند، این میشود رقابت سازی در خدمات عمومی. ولی اگر که مدرسه را بدهد به آدمی که حتی احراز صلاحیت هم نشده، یک اتفاقاتی رقم میخورد که خیلی فاجعه است.

انگلیس مهد لیبرالیسم است؛ چرا آموزش و پرورشش دولتی است؟ چرا آموزش و پرورش آمریکا هنوز دولتی است؟ مبانی لیبرالیسم چیست؟ مگر نمی‌گویند خصوصی کردن آموزش و پرورش، اما در عمل میبینیم آموزش و پرورششان دولتی‌ست. من میگویم اتفاقاً آموزش و پرورش را -به این معنایی که مسئولان فعلی میگویند، نه به آن معنایی که ما میگوییم- نباید خصوصیسازی کرد؛ چون آموزش و پرورش، فرهنگ کشور است. تربیت نیروی انسانی به عنوان بزرگ‌ترین سرمایه مملکت ما بر عهده آموزش و پرورش است. الآن گرفتاری که از نظر فکری در مدارس غیرانتفاعی داریم خیلی فاجعه است ، شاید از نظر علمی خوب باشد، ولی از نظر فکری و تربیتی خیلی گرفتاری داریم.

v     آیا شما راهکاری غیر از این دارید؟ آیا در صدد اجرای آن برآمدید؟

این طرح را باید با اقتضائات خودمان طراحی کنیم و من فکر می‌کنم راهحل آن ماده 16 قانون مدیریت خدمات کشوری است نه ماده 13. ماده 16 می‌گوید آقای مدیر آموزش و پرورش بیا مدرسه را به یک مدیر باسابقه و متدین اجاره بده و به ازای هر دانشآموز مثلا یک میلیون تومان به او بده؛ استانداردهای کارش را هم مشخص کن. اینطور آموزش و پرورش شکوفا خواهد شد.

من در دوران مسئولیتم خیلی دنبال اجرای چنین طرحی بودم. 100 مدرسه مشخص شد، منتها وزارت آموزش و پرورش در این مدارس سیستم هیئتامنایی را اجرا کرد. یک قدم به آن ماده 16 که ما میگفتیم نزدیک شد، ولی آن نبود. در حال حاضر 140 هزار معلم که پیش از موعد بازنشست شدند، در دسترس ما هستند. اینها اکثراً بچههای متدین اوایل انقلاب هستند، سابقهی جنگ دارند. خب مدرسه ها را به دست اینها بسپاریم. در این صورت آموزش و پرورش را هم خصوصی کرده‌ایم و هم نیمه خصوصی کرده‌ایم که نظارت دولت وجود داشته باشد. من با رقابتی سازی در بخش خدمات عمومی به این معنا که مثل یک بنگاه اقتصادی رهایش کنیم، کاملاً مخالف هستم. چون مطمئن هستم هم کیفیت بهشدت پایین می‌آید و هم آثار سوء دارد.

v     به نظر شما پیش زمینه های تحقق طرح‌های تحول اداری چیست؟چه موانعی بر سر راه  تحول مشکل‌آفرینی می‌کنند؟

در برابر تحول یا تغییر، همیشه مقاومت هست؛ مهم‌ترین مقاومت هم از سمت مدیران و کارکنان است. باید باور عمومی شود که این نظام اداری نیاز به اصلاح دارد و کارمند و مدیر ما این را بپذیرد. چه زمانی این اتفاق میافتد؟ زمانی که کارمند احساس مشارکت کند. بخشی از مشارکت در حوزه تصمیم‌گیری و تصمیمسازی است و بخش دیگر آن در به همراه داشتن منافع برای کارمند است. یعنی اگر دو پست اضافی را از ساختار کم کرد، احساس کند بهره‌ای برایش داشته است. قانون مدیریت خدمات کشوری ظرفیتهایی تعریف کرده است ولی خیلی کم است. یعنی من فکر میکنم یکی از آفتهای بزرگ سیستم اداری ما نظام حقوق و دستمزد است. نظام حقوق و دستمزد ما به اصطلاح ساعت‌مزد است نه کارمزد؛ و تا بر مبنای کارمزد نشود، کاری پیش نمی‌رود. می‌بایست اصلاح نظام را به خود کارمند محول کرد، یعنی به طور مثال اگر هزینه‌ی جاری سازمانی سالیانه 100 میلیارد تومان باشد، مقرر شود در صورتی که بتوانند با رعایت استانداردهای معین هزینه ها را از 100 میلیارد به 80 میلیارد برسانند، هرچه توانسته باشند صرفه جویی کنند، برای خود کارمندان باشد.

v     عملاً خودتان چنین کاری را سعی کردید انجام دهید؟

بله، ولی جواب نداد. یعنی سازمان مدیریت [معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی] با ما همکاری نکرد. این بودجه عمومی باید در اختیار معاونت باشد تا بتواند این کار را بکند. اختیار بودجه در دستان ما نبود. مسئله مهم دیگر که موجب این ناهماهنگی شده بود اینست که استانداردی برای خدمات هم وجود ندارد. در دنیا این مساله جا افتاده است. به طور مثال برای فلان کار 5 مرحله تعریف کرده‌اند و این 5 مرحله باید در 4 ساعت انجام شود و کارمند هم باید جوابگو باشد. ما اینطور نیستیم.

v     سعی کردید در دوره خود این استانداردها را تعریف کنید؟ علت پرسشم اینست که بفهمم مانع واقعی چیست؟

ما سعی کردیم اما متاسفانه که فرصت کافی نداشتیم. از ابتدای شروع به کارمان فقط 50 تا آییننامه نوشته شد. چون قانون آییننامه میخواهد. فرآیند تصویب 50 آییننامه هیات دولت خودش یک سال طول میکشد. بعد برای اینها 100 دستورالعمل نوشته‌شد. بعد اینها باید آموزش داده می‌شد؛ تحقق یک برنامه‌ی تحول اولا ثبات میخواهد و زمانی ده ساله می‌طلبد؛ دوماًباور عمومی میخواهد یعنی همه پای کار بیایند؛ همه شعار میدهند، ولی وقتی میخواستیم ساختار یک وزیر را تعدیل کنیم، مقاومت میکردند؛ چرا که عموما افراد بخشی نگاه می‌کنند. بعد چون این‌قدر با ما بحث میکردند، ما همینجور چشم بسته مجبور می‌شدیم بگوییم هر ساختاری میخواهید، بیاورید فقط بیست درصد کارمندان کاهش پیدا بکند. دیگر نمیتوانستیم بنشینیم با آنها بحث کارشناسی کنیم.

v     یعنی یک مشکل شما این بود که آن اختیار و اقتدار لازم را نداشتید، یعنی هر وزارتخانه خودش باید ساختارش را اصلاح میکرد؟

اختیار داشتیم و جلوی آن را میگرفتیم، ولی وزیر مقاومت میکرد. مثلاً ما میخواستیم قانون مدیریت را در نفت اجرا کنیم او زیر بار نمیرفت میگفت با این مدل نمیشود نفت را اداره کرد. البته در مواردی هم درست می‌گفت.

v     مشکل این وزیر یا مدیر چه است که مقاومت میکند؟ یعنی از این میترسد که سیستمش کوچک شود و قدرتش کاهش یابد؟

بله، گاهی چنین احساسی داشتند. البته اینها حرف ما را هم قبول داشتند. وزیری به من گفت من الآن 2 هزار نیرو دارم که 200 نفر برایم کافی است. ولی وقتی میخواست این را اصلاح کند با چالش روبرو میشد. شما 10 نفر نیرو را بخواهید بیرون کنید مصیبت است. لذا راضی میشد که اینها همینطور بمانند و حقوقشان را بگیرند.

برای حل این مشکل من یک پیشنهاد به مجلس دادم که تصویب نکردند. گفتیم یک سازمانی زیر نظر سازمان ما[احتمالا معاونت برنامهریزی] ایجاد شود تا تمام نیروهایی که تشخیص داده میشود مازاد هستند در آن سازمان بیایند و بدون انجام کاری حقوق و مزایای خود را هم بگیرند. برخیها را ما جایابی میکنیم و به دستگاه‌های نیازمند منتقل می‌شوند. بعضی از موارد را بر اساس ماده 22 تعاونی میکنیم. مثلاً در علوم پزشکی، کل نیروهایی که در آشپزخانهها کار میکنند را یک تعاونی میکنیم تا خصوصی شوند و خودشان کار کنند.

v     اینکه میگویید وزارتخانههای مختلف مقاومت میکردند، یک بخشش به منافع و مسائل سیاسی و این قبیل مشکلات بر میگردد، یک بخشش هم اینست واقعاً این قانون خدمات کشوری، این قانونهایی که حقوق‌ها را این‌قدر استاندارد و یکسان کردند، اینها  واقعاً ضربه میزنند. شاید ما باید یک مقدار کار را به خود آن صنف بسپاریم. مثلاً نظام مهندسی یا نظام پزشکی -با همه اشکالاتی که دارد- به نظر میرسد یک مقدار در این حوزهها موفق هستند. شما سعی کردید یک چنین کاری بکنید؟

ظرفیتهای بودجه‌ای و قانونی چنین کاری را نداریم،  ضمن اینکه زیر بار نمیروند. چون یک بخشی از این مربوط به خود دولت است یک بخشی مربوط به مجلس است. مثلاً فرض کنید که اگر بهداشت و درمانیها یک قانونی را تصویب کردند که اگر در خدمات پزشکی توانستند صرفهجویی کنند، به کارمندانشان کارانه بدهند. آنوقت آموزش‌و‌پرورشی که نمی‌تواند صرفه جویی کند و در نتیجه امکان تخصیص کارانه به افرادش را هم ندارد، با این اختلاف دستمزد ایجاد شده چکار کند؟ شاید بشود برای بخش های حاکمیتی که ماهیت بنگاهداری ندارند، یک ظرفیتی ایجاد شود تا از بودجه عمومی با قالبهایی مشخص به افرادشان کارانه بدهند، اما اصلاً چنین انعطافی در قوانین ما نیست.

یا مثلاً در وزارت نفت یک نظام پرداخت واقعاً خوب و جاافتاده‌ای برای خودش دارد؛ ولی بالأخره این سؤال هم وجود دارد که مگر حسابدار در نفت با حسابدار در آموزش و پرورش فرق میکند؟ چرا یکی باید 4 میلیون بگیرد و یکی 1 میلیون بگیرد.

v     پس شما نه کاملا با نظام هماهنگ پرداخت موافقید و نه کاملا با نظام های مستقل؟ راهکار شما چیست؟

تدوین نظام پرداخت از سختترین کارهاست.. ما اگر بخواهیم نظام پرداختی مناسب درست کنیم باید مشاغل عمومی را تعریف کنیم بگوییم مشاغل عمومی مثل حسابداری هر کجا که باشد حقوقش فلان مقدار است. ولی برای مشاغل تخصصی کارانه بدهیم که در ماده 68 ده کارانه تعریف شده است. منتها عملاً قدرت مانور برای اجرا ندارند. برای مثال اگر شما به یک وزیر اختیار بدهید و فضایش را فراهم کنید، وزیر میگوید من 2000 نیرو دارم که تنها 200 نفرش را میخواهم، حقوق این 2 هزارتا را هم به این 200 نفر میدهم. اما این کار را نمیتواند انجام دهد. الآن هر وزیری که  بیاید، حداکثر یک تیم تا سطح معاونانش را با خود می‌آورد و مجبور خواهد بود با وضع موجود بسازد، هیچ راهی ندارد.

این تحول عزم ملی میخواهد. یک‌بار باید همه بنشینید و تصمیم بگیرند. اگر من جای رئیسجمهورها بودم در 6 ماه اول این کار را میکردم.

v     شما آن موقع که خودتان این مشکل را داشتید با رئیسجمهور طرح بحث کردید؟

مطرح کردم، اما رئیسجمهور هم حریف نمیشود. ضمن اینکه اولویت اولش این نیست ده اولویت دیگر هم دارد. اما شما اگر بروید نگاه کنید در دوره‌ی ما که مباحث تحول در دولت مطرح شد، وقتی که رئیسجمهور و دولت گذاشتند سابقه نداشته. مثلاً آقای احمدی‌نژاد خودش شخصاً سه چهار جلسه روی دورکاری، روی اصلاح ساختارها، روی دولت الکترونیک وقت گذاشت منتها برنامه‌ها ادامه پیدا نکرد. اگر این فرآیندها ادامه پیدا میکرد در یک فرآیند10 ساله مشکلات نظام اداری قابل حل بود؛ ولی به‌شرط اینکه یکباره سیاست‌ها عوض نشود. من به خود این دوستانِ دولت جدید گفتم، شما نشستید طرحی با 8 برنامه نوشتید که همان برنامه‌های ما است. خوب همان اول برنامه ما را اجرا میکردید، یک سالونیم را هم از دست نمیدادید. ما به مصیبت اینبرنامه‌ها را راه انداخته بودیم. بعد از 7، 8 سالی که همه چیز قفل شده بود، یک فضای عمومی درست شد. اما وقتی یک چرخی دارد میرود یک‌دفعه ترمز بزنید سر همه به شیشه میخورد! الآن این اتفاق افتاده است؛ دیگر کسی حوصله کار تحولی ندارد. الان کار در استانها رها شده.

باید یک عزم ملی شود، همه بپذیرند، بحث سیاسی را کنار بگذارند. توانمند کردن، اصلاح ساختارها، اصلاح فرایندها کاری است که ربطی به سیاست ندارد و هر کسی بیاید باید این کار را بکند. مانند یک جاده است شما وقتی از قم به تهران بخواهید بیایید باید جاده را امن و صاف کنید. بدون بستر نظام اداری که توسعهای اتفاق نمیافتد!

v     شما احساس نمیکنید برای این طرح باید یک مقدار بیشتر کار کارشناسی دقیق صورت می‌گرفت، که اگر  دولت‌ها تغییر کردند  نتوانند بی‌جهت کنار بگذارندش و در واقع جایگاه ثابت خودش را داشته باشد؟

به نظرم این حرفها در پژوهشکدهها و دانشگاهها تعریف شده است؛ یعنی در بخش نظر کسی با این حرفها مخالف نیست. البته که همه‌ی حرفها هم نیست، خیلی کارهای دیگر هم در تحول میشود انجام داد. ولی بالأخره با خرد جمعی و طی چالشهای مختلف بالاخره یک قانون تصویب شده و حالا دیگر باید این را اجرا کنیم. منتها در کشور ما کلاً اینجوری است به قانون پایبند نباشند و این فقط مربوط به بخش نظام اداری نیست!

v     به نظر شما چرا در کشوری مثل ایالات متحده آمریکا وقتی دولتش عوض میشود این اتفاق نمیافتد؟

یک تفکری آنجا حاکم است که آن چیزی را که قانون هست، هر کسی بر سر کار آمد باید آن را اجرا کند و اصلاً نگاه سیاسی به آن نمیکنند. اما ما در ایران اینطور نیستیم.

شما نظام برنامهریزی مملکت را که نگاه کنید، سیاستهای رهبری در رأس هرم است. ذیل آن باید قانون تدوین شود یعنی مجلس موظف است قانون و خط‌مشیی را برای تبیین و پیاده‌کردن آن سیاستها تصویب کند و دولت هم موظف است آن خطمشی را اجرا کند و جوابگو به مجلس و نهادهای نظارتی هم باشد. این هنوز در کشور ما نهادینه نشده است تا نشده ما این مصیبت را داریم. اتفاقاً یکی از تلاشهایی که من داشتم این بود که تمام حرف‌ها و اعمالمان مستند به قانون مدیریت باشد. شاید یک جایی خودم قانون را قبول نداشتم ولی وظیفهام بوده آن را اجرا کنم. منتها رسانه‌ها و افکار عمومی همه ابعاد را بررسی نمی‌کنند. کسی نمیپرسد که چرا برای تصویب برنامه جدیدی که تفاوت خاصی با برنامه‌ی قبلی ندارد 7، 8 ماه وقت صرف شده و فرآیندهای قبلی رها شده است؟

مساله‌ی ریشه‌ای این است که جنس تحول نظام اداری، جنس حرفهایست؛ مقوله‌ای سیاسی نیست که با آن سیاسی برخورد شود. وقتی شما سیاسی برخورد کنید همین میشود. تحول، تحول است مثل ساختمان ساختن است. اگر امروز علم ثابت کرده است به‌جای تیرآهن بهتر است از بتن استفاده کنیم، می‌بایست از بتن استفاده کرد نباید بگوییم چون فروزنده از بتن استفاده کرده است بد است حالا من میخواهم از تیرآهن استفاده کنم. نه فقط در تحول اداری بلکه در بخش تولید و صنعت و در ساخت مسکن هم این مسئله را داریم.

v     آقای دکتر شما فرمودید عموم افراد در مسائل نظری مربوط به تحول اتفاق نظر دارند منتها به خاطر رفتارهای سیاسیشان، مانع از اجرای صحیح برنامه های تحول اداری میشوند. خب برای حل این مشکل چه میتوان کرد، با توجه به اینکه چنین مساله‌ای احتمالا در مباحث آکادمیک هم مطرح نیست که بتواند مدلی به ما برای حل آن ارائه دهد و حدود دخالت و اعمال نفوذ رفتارهای سیاسی بر برنامه های اداری را مشخص کند. آیا شما دغدغهای  در این زمینه داشتید؟

اینطور نیست که کسی برای حل این مشکل تابحال کاری نکرده باشد. در قانون مدیریت گفته شده در هر وزارتخانهای برای یکی از معاونتها باید مدیر حرفهای باشد که در تمام دورهها بماند و بخشهای حرفهای این سازمان را دنبال کند. ساختارش تعریف شده اما قانون را اجرا نمیکنند دیگر!

v     آیا امکانش نیست که نهادی مثل شورای عالی که مستقل از دولت باشد این مسائل را پیگیری کند تا برنامه‌های تحول اداری رها نشود؟

خودِ مجلس بهترین جا است. مجلس معاونت نظارتی دارد، کمسیون دارد، دیوان دارد، بازرسی را دارد؛ منتها پیگیری نمی‌شود. یعنی ما باید به یک بلوغی برسیم که مسائل تخصصی تحت تأثیر مسائل سیاسی قرار نگیرد. این سیاست‌زدگی در کشور فضایی درست کرده‌ که اگر کار نکنید راحتتر هستید. البته من نمی‌گویم که نباید کاری کرد. من معتقدم کارهای ما بالأخره تأثیراتی در سیستم داشت. البته حالا باید ارزیابی کنیم؛ حداقل ادعای ما این است که "تحول" را مسئله عمومی کردیم.

اگر بخواهد اتفاق عمیق و ریشهای بیفتد، اولا باید "نگاه تحولی" باور عمومی همه شود،مخصوصاً باور حکمرانان. در حال حاضر شاید همه آن را قبول داشته باشند، اما باور ندارند. تا چیزی را باور نکنند، فایده ای ندارد. در مباحث تصمیمگیری گفته می‌شود که شناخت مشکل یک حرف است، احساس مشکل یک حرف دیگر است. وقتی شما مشکل را احساس کردید، آن را حل خواهید کرد. بنده وقتی دندانم درد –کند و دادم در بیاید، آن وقت دنبال دندان‌پزشک میروم.

مجلس و قوه قضائیه و دولت باید دست به دست هم دهند، برنامه را بپذیرند و اجازه دهند این برنامه اجرا شود. دیگر وسط کار اختلال ایجاد نکنند. چرا که برنامه‌ی تحول هم یک قانون است؛ هر جا برخلاف قانون عمل شد، جلوی آن را بگیرند و هر جا در مسیر قانون عمل شد کمکش کنند.

دوما اینکه به مسائل حرفهای، سیاسی نگاه نشود. در هر حوزهای این کار را بکنند، کار جلو نمیورد. یک نمونه همین ادغام سازمان مدیریت یا احیای آن است که شعار انتخاباتی این دولت شد. الآن خودشان میدانند که این کار غلط است اما بالاجبار دارند این کار را میکنند. یکی از تحولات[در دوره‌های قبل] این بود که سازمان مدیریتِ استان را منحل و معاون استاندار کردند. آقای احمدینژاد ضرورت این کار را فهمیده بود. چراکه خودش فرماندار، بخشدار و استاندار بود و میدانست یک استاندار، اقتدارش وابسته به سازمان مدیریت است. قبلا وقتی استاندار میخواست تصمیمی بگیرد، باید از رئیس سازمان مدیریت استان اجازه می‌گرفت! اگر استاندار تصمیم میگرفت کاری انجام شود و رئیس سازمان مدیریت استان مقاومت میکرد، استاندار شکست می‌خورد. حرف اول و آخر را باید استاندار بزند. در دنیا هم همین طور است. آلمان و آمریکا اگر کشورهای موفقی هستند به خاطر تمرکززدایی ست. حکومت مرکزی در این کشورها کاری به مسائل منطقهای ندارد. شاید در ایران نتوانیم به آن شکلِ ایالتی کار کنیم، ولی تمرکززدایی که میتوانیم کنیم.

یکی از مزیت‌های سفرهای استانی دولت نهم و دهم این بود که بسیاری از مسائلی بین دو وزارتخانه ده سال مدام رفته بود و آمده بود ، رفتند در استان نشستند و حلش کردند. تکالیف آن استاندار و وزیر مشخص می‌شد و به این شکل بوروکراسی را دور می‌زدند و همان جا فی‌الجمله خیلی از مسائل را حل میکردند. در حالی که شاید برای آن استاندار، دیدن این وزیر در حالت عادی یک مصیبت بود.

همه جا گفته می‌شود و همه می‌دانند که تمرکززدایی کار خیلی خوبی است. اما همین بخشنامه لغو نیروهای شرکتی که معاونت توسعه ابلاغ کرده است، خلاف تمرکززدایی ست. گفتند هر نیرویی را میخواهید جذب کنید باید به ما بگویید. این نشدنی است! تمرکز اصلاً جواب نمیدهد. باید راهبرد را مشخص کرد تا در چارچوب آن عمل شود و بعد نظارت هم انجام شود.

 

v     محتوای برنامه ها تقریباً تکراری است و به قول خودتان از اول هم بوده است، حتی قبل از انقلاب. سؤال این است که ایده‌ی خاص شما و نوآوری ویژه شما برای اصلاح اداری، در برنامهای که اجرا کردید چه بود؟ چه اتفاقی برای آن افتاد؟ اگر دوباره آن مسئولیت را قبول کنید آن را پیگیری میکنید یا از جای دیگری شروع میکنید؟

من سعی در اجرای خودِ قانون داشتیم. قانون هم چند محور داشت:

یک محور آن دولت الکترونیک بود که خیلی روی آن کار و پیگیری شد. یکسری پرتالها برقرار شد. نسبتاً هم موفق بود. مثلاً در رابطه با آمار نیروی انسانی، سایت کارمند ایران را راه انداختیم که بتوانیم هزینههای نیروی انسانی را از طریق الکترونیک کنترل کنیم. یا پرتال مردم را راه انداختیم که 1140 خدمت که به مردم ارائه دهد. ما آرزویمان این بود که این خدمات کاملاً الکترونیکی شود. پیگیر جمع‌آوری بانکهای اطلاعاتی آن بودیم که کار رها شد. اگر دو ماه دیگر جلو میرفتیم یک اتفاق خیلی خوبی میافتاد که هم در رضایت مردم و هم در کاهش فساد خیلی میتوانست مؤثر باشد. این یکی از کارهای اساسی ما بود که به پشتوانه آن می‌توانستیم فرآیندها را کم کنیم و ساختار سازمانی را تعدیل کنیم.

محور دیگر کار روی آموزش و پرورش و بهداشت و درمان بود که من معتقد بودم با ماده 16میتوانیم هم بهرهوری را بالا ببریم و هم برای نیرو دلهره درست نکنیم؛ یعنی ابتدا آدمهای لایق را شناسایی کنیم، واحدهای عملیاتی را با یک چارچوب مشخص به اینها دهیم، بعد هم اینها در نتایج کار  سهیم باشند. آن هم یکی از چیزهایی بود که من دنبالش بودم، تا یک حدودی آییننامه و توجیهاتش انجام شد.

من به ماده 24 که میگوید سالیانه 2 درصد از نیروی انسانی باید کاهش یابد کاملاً اعتقاد داشتم، حتی بیشتر. اعتقاد داشتیم که فرآیند استخدام را حتماً از طریق آزمون انجام دهیم. مدعی هم هستیم که ما هرچه جذب کردیم با آزمون بود. یک کار دیگر که استارت آن را زدیم نسبتاً تا یک جایی هم پیش رفت ، مدیریت ارزیابی عملکرد بود. یعنی ما نظام پرداخت را متناسب با عملکرد کنیم.

v     این کار تا کجا محقق شد ؟ چون چیزی که غالبا دیده می‌شود، به قول خود شما همان نظام ساعت‌مزدی ست.

یک نظام ارزیابی راه افتاد مثل همان طرحی که شهید رجایی در بازه زمانی دو ماهه استارتش را زدند و اجراء کردند. اما ما یک شاخصهای عملکردی، عمومی، اختصاصی درست کردیم که در آن خود به خود نیرو را می‌سنجید.

v     این نظام ابلاغ شد؟ در دستگاه‌ها اجرا شد؟

بله اجرا شد. ازسال 89 تا 91 که من بودم اجرایش کردیم. سالیانه گزارشاتی تدوین می‌شد که هر دستگاه چه عملکردی داشته و سه سطح برای آن تعریف شده بود یکی سطح استان، یکی سطح دستگاه، یکی سطح ملی بود.

از کارهایی که میشد آنجا بدهیم، ولی نرسیدیم نظام پرداخت بود. برایش تیم کاری گذاشتیم که چه‌کار کنیم که تنوع به آن دهیم. چون دیدیم قانون مدیریت را نمی‌شود مثلاً در وزارت نفت، در بانکها و بعضی جاها، اجرایش کرد. دیگر نشد آن را دنبال کنیم.

همچنین من کماکان به دورکاری و به تمرکز زدایی اعتقاد دارم؛ 140هزار کارمند در تهران است که باید از طریق تفویض اختیار تقلیلش دهیم. در صورتی که تفویض اختیار انجام شود، افراد باقیمانده در تهران یک ستاد راهبردی میشوند. در حال حاضر ادارات فعلی کارهای اجرائی‌شان بیشتر از کار راهبردیشان است؛ هر دستگاه استانی آب میخواهد بخورد باید بیاید اینجا التماس مدیران را نه، بلکه التماس کارشناس را بکند! این از جمله کارهایی است که اگر برگردم، حتماً انجام میدهم. چون این مساله در قانون است.

قانون مدیریت ماحصل 10 سال کار و تلاش است. البته اشکالات هم دارد؛ من خودم 50 اشکال درآوردم، ولی نقاط مثبت زیادی هم دارد. ما هنوز اجرایش نکردیم میخواهیم زیرآب آن را بزنیم. این قانون زمانبندی 10، 15 ساله میخواهد تا اجرا شود. تا بعد مشکلات و مسائل و چالشهایش در بیاید.

این جمله آخرم باشد، نظام اداری مثل هواپیمای در حال حرکت است. نمیتوانیم متوقفش کنیم و میخواهیم اصلاحش کنیم. یک مهندس در هوا میخواهد هواپیما را تعمیر کند، هر اشتباهی بکند، سقوط میکند. در عین حال نمیتوانیم اصلاحش نکنیم و مجبور به اصلاح هستیم. اصلاح نظام اداری باید تدریجی باشد و همه عزم جدی داشته باشند. برای ایجاد تحول اگر گفتمانسازی نشود و همه باور پیدا نکنند، هیچ اتفاقی نمیافتد.