15) دموکراتیک‌سازی اداره

نظریات سیاست بوروکراتیک

مهدی معافی

مسئله‌ی سیاست بوروکراتیک کماکان این است که اداره کردن فعالیتی سیاسی است.  بوروکرات در زمان ترجمه‌ی اهداف، در وضعیت انتخاب قرار دارد و این انتخاب یعنی سیاست‌ورزی و تعیین چگونگی تخصیص منابع و قدرت. فقط در میزان تجلی سیاسی بودن  این عمل است که تفاوت‌هایی وجود دارد؛  گاه بوروکرات سطح خیابان به‌وضوح خط‌مشی را شکل می‌دهد و گاه عمل سیاسی را سخت‌تر و کمتر می‌توان درک کرد. والدو در پاسخ به این پرسش که چرا با وجود وضوح ماهیت سیاسی اداره و اداره کردن، باز هم متقدمین مدیریت دولتی نوعی جدایی سیاست از اداره را مطرح کردند، در کتاب «دولت اداری» دو چیز را مطرح می‌کند. یکی اینکه مدیریت دولتی یک  باور و اعتقاد اساسی دارد که کارایی و دموکراسی با هم مطابقت دارند. دوم آنکه فلسفه‌ی سیاسی خاصی بر دانش مدیریت حاکم بوده است و این فلسفه می‌توانسته است چنین انگاره و جدایی‌ای را بپذیرد. او مشخصه‌های این فلسفه‌ی سیاسی را چنین برمی‌شمارد.

«جامعه‌ی خوب» مدیریت دولتی ارتدوکس چنین است:صنعتی، شهری، با طراحی متمرکز بدون فقر و بدون فساد و بدون قله‌های رفیع ثروت. ایده‌آل آن علم است و دشمنش ناکارایی و اتلاف. ملاک عمل هم یک چیز است: علم؛ با تحلیل علمی فکت‌ها، تصمیمات مربوط تعیین اینکه چه عملی باید انجام شود، اتخاذ می‌شود. از همینجا هم معلوم است که متخصصان و تکنوکرات‌ها باید بالای سر انجام و اجرای کارکردهای حکومت باشند. همچنین آن‌ها همواره خواستار تقویت قوه‌ی مجریه در برابر سایر قوا بودند و یک دولت متمرکز با اختیارات بالا را طلب می‌کردند. در اینجا والدو نشان می‌دهد که چگونه مدیریت دولتی صرفاً یک ابزار نیست، بلکه خود طراح تحقق‌بخش یک نظم سیاسی معین است. سپس والدو به سؤال اول خود بازمی‌گردد که چگونه مدیریت دولتی ارتدوکس جدایی سیاست و اداره را مطرح می‌کرد. به قول والدو، ارزش‌های حاکم بر آن دوران علم را مطمئن‌ترین مسیر نیل به معرفت می‌دانست و تجارت را اصلی‌ترین فعالیت جامعه‌ی مدرن می‌دانست. از سوی دیگر آن‌ها با یک ناکارامدی و فساد در دستگاه اداری دولت مواجه بودند. خوب علم در آن جایگاه رفیع قرن نوزدهمی‌اش در یک دست آن‌ها بود؛ بحران هم که ناکارامدی بود و کارامدی را هم که در تجارت و صنعت به‌وضوح می‌شد یافت. اکنون علم می‌بایست کارامدی را به دولت و دستگاه‌های مجری‌اش وارد می‌کرد.

نگرش علمی و تجاری، در کنار آن فلسفه‌ی سیاسی حاکم بر مدیریت دولتی، به‌تدریج اداره‌ی خوب را به اداره‌ی کارامد تحویل کرد. در چنین وضعیتی، تعارضی میان اصول دموکراسی و سیستم مدیریت دولتی ظهور کرد؛ مدیریت دولتی به‌خاطر ابتنایش بر علم و داشتن هدف کاراسازی تجاری-سرمایه‌دارانه با برخی شعارهای دموکراسی همچون برابری و وفاق جمعی متضاد به نظر می‌رسید. البته کلاًً فرایندهای مدیریت عمومی یا دولتی هم بر اساس اصولی غیردموکراتیک بنا شده ‌بودند؛ روابط مبتنی بر سلسله‌مراتب، تخصیص بودجه مبتنی بر تخصص و دانش فنی و ...  بنیادهایی غیردموکراتیک دارند. اما درست همین موارد، در آن مقطع تاریخی دموکراسی را ممکن می‌سازند. والدو درباره‌ی این امکان تداوم دموکراسی جمله‌ی مهمی دارد: «اگر دموکراسی می‌خواست تداوم پیدا کند، نمی‌توانست درس‌های تمرکز، سلسله‌مراتب و اقتدار قانونی را نادیده بگیرد... آتوکراسی (اقتدارگرایی) در طی چند ساعت، هزینه‌ی دموکراسی بعد از این چند ساعت است». این نوعی راه‌حل عملی است برای تداوم دموکراسی. در واقع والدو به این مسئله واقف است که طرح جدایی سیاست از اداره، طرحی عمل‌گرایانه است. ویلسون در مقام یک مدیر برجسته که درگیر عمل اداره است، طرح جدایی اداره و سیاست را پیشنهاد می‌دهد. این برای مدیریت عمومی و مدیران برجسته‌ی سیاسی چه امکانی را فراهم کرد؟ یک حوزه‌ی غیرسیاسی در دولت و مخصوصاً قوه‌ی مجریه ایجاد شد که می‌شد آن را بر اساس بوروکراسی‌های سلسله‌مراتبی و اقتدارگرایانه سازماندهی کرد؛ پراگماتیسم امریکایی قدرت اعجاب‌انگیزش را در اینجا نشان می‌دهد. تاکنون مسئولیت‌های مهم سیاسی و اجتماعی فقط می‌توانست در اختیار «نماینده» یا «سیاستمدار» قرار بگیرد، اما اکنون بوروکرات و تکنوکرات می‌توانستند مسئولیت‌هایی مشروع بر عهده بگیرند. دانش تخصصی و مهارت تکنوکرات فقط تحت این شرایط است که می‌تواند ذیل یک نظام دموکراتیک مشروعیت یابد.

این مسئله یک ریشه‌ی تاریخی داشت که همان فساد و ناکارامدی نظام تاراج بود. بر اساس دموکراسی نمایندگی، نظام تاراج یک نظام دموکراتیک محسوب می‌شد. نظریه دموکراسی نمایندگی، نماینده را بازتاب اراده و موکل جامعه و رأی‌دهندگان می‌دانست؛ لذا حزب پیروز و عواملش در همه‌ی مناصب قرار می‌گرفتند تا اراده‌ی برآمده از انتخابات را محقق کنند. فساد عملی و تحقق نیافتن اراده و مطالبات مردمی، سبب جست‌وجوی نظام و ساختار دیگری شد که حاصل آن همین طرح جدایی سیاست و اداره بود. با نگاهی به مسئله‌ی تاریخی مدیریت دولتی و عمومی امریکا و نظام دموکراسی نمایندگیش، یعنی تحقق دموکراسی، می‌توان این تغییرات و تحولات در تاریخ مدیریت دولتی را به‌نحو اصیل و بنیادینی فهمید. لذا دموکراسی در نظامی دوگانه‌ی سیاست از اداره، از دموکراتیک بودن فرایندها و ساختارها به دموکراتیک بودن حاصل کار یا نتیجه تغییر می‌کند. این دوره‌ی جدیدی در دموکراسی نمایندگی است که در آن «پاسخگوییِ» مدیر، بوروکرات و تکنوکرات و بوروکراسی تضمین دموکراتیک‌ بودن نظام نمایندگی می‌شود. پس پاسخگویی قوام دموکراسی می‌شود و نه مثلاً آنچنان که گاه ما می فهمیم یک امر اخلاقی یا موجب کارامدی سیستم؛ این‌ها فرع دموکراسی هستند. همچنین رخداد مهم دیگری در حال وقوع است که ویژگی دموکراسی قرن بیستمی هم هست و آن اینکه دموکراسی که قبلاً در شرایط واقعی به دموکراسی نمایندگی معنا شده بود، اکنون به نظامی بدل می‌شود که دارای یک دموکراسی نمایندگی به علاوه‌ی سازمان‌های پاسخگوست. به هر حال این وضع جدیدی برای دموکراسی است که می‌خواهد علم و تخصص فنی و تکنوکراسی و بوروکراسی را ذیل دموکراسی درآورد. فعلاً در اینجا غرض نقد و بررسی امکان این نیست. دموکراسی نمایندگی به دموکراسی نمایندگی رام‌کننده‌ی بوروکراسی و همچنین دموکراسی نتایج و نه فرایندها تبدیل می‌شود. لذا چناچه گفته شد، فرایندها می‌توانند از شر ارزش‌های دموکراتیک رها شوند.

اما این نظریه‌ی جدید برای حکومت دموکراتیک از آنجا که حوزه‌ی اداره و سیاست تداخل عملی پیدا کردند، دچار بحران‌ها و مشکلاتی شد. کسانی مثل سایمون کوشیدند که با نفی آن سنت ارتدوکس در مدیریت دولتی که در جست‌وجوی اصول مدیریت بود، یک تبیین علمی از این جدایی ارائه کنند. سایمون در «رفتار اداری» می‌گفت که گرچه ارزش‌ها مربوط به انسان و خواست و اراده‌ی انسانی هستند، فکت‌ها (واقعیات) قابل ارزیابی، درستی و غلطی، هستند؛ لذا ارزش‌ها مربوط به سیاست و فکت‌ها مربوط به اداره هستند. فکت‌ها می‌توانند در راستای هدف کلی کارایی قرار بگیرند. والدو در نقد این کوشش سایمون می‌گوید که سایمون می‌خواهد یک تقسیم‌بندی منطقی را جایگزین یک تقسیم‌بندی نهادی کند؛ اما این هم اصل کارایی را به‌عنوان هدف مدیریت دولتی حفظ می‌کند؛ گرچه خود انتخاب میان فکت‌ها، مبتنی بر ارزش‌هاست. گرچه روایت سایمون تأثیر مهمی بر سنت رشته‌ی مدیریت دولتی برجای گذاشت، اما مسئله‌ی والدو باقی ماند؛ اینکه چگونه دموکراسی را می‌توان با بوروکراسی و نیاز به اقتدار جمع کرد.

پارادایم جدید سیاست بوروکراتیک

این حرف والدو، که اداره کردن ماهیتاً سیاسی است، در قالب نظریاتی که می‌خواستند ماهیت سیاسی ساختار و رفتار در سازمان را تشریح کنند تداوم یافت. اینجا یک نکته را گذرا ذکر می‌کنم و آن اینکه در اینجا ماهیت بحث سیاسی کاملاً عوض می‌شود. ویلسون، والدو و سایر متقدمین، مسئله‌ی کلی حکومت دموکراتیک داشتند، اما از این به بعد نظریات نسل جدید سیاست بوروکراتیک بیشتر در سطحی سازمانی و خرد به مسئله می‌پردازند و اینجا سیاست به بازی‌های سیاسی و نفع بازیگران سیاسی فروکاسته می‌شود.

پرسش اصلی این پارادایم جدید سیاست بوروکراتیک این است که چرا دولت‌ها این کارها را انجام می‌دهند به جای کارهای دیگری که می‌توانند انجام دهند. یا، اینکه خط‌مشی چگونه ایجاد می‌شود و چه کسی آن را تعیین می‌مند و یابر آن تأثیر می‌گذارد؟ را ادعای اصلی این نظریات این است که تصمیم‌گیری‌های دولت حصل مذاکرات و چانه‌زنی بازیگران سیاسی است و بوروکرات‌ها در این میان نقش مهمی دارند. دیگر بوروکرات‌ها، تصمیم‌گیران بی‌طرف نیستند بلکه آن‌ها در تعیین اراده‌ی دولت مشارکت دارند. به روایت فردریکسون سه دسته نظریات و مدل نظری صورت‌بندی شده‌اند: یکی مدل بازیگر عاقل که در آنجا بازیگر به‌صورت استراتژیک و عقلانی نفع خود را در تصمیم‌گیری‌ها دنبال می‌کند. دوم اینکه مدل‌های نظری موسوم به فرایند سازمانی، تصمیم‌گیری‌ها را بر اساس فرایندهای عملیاتی و استاندارد و شدیداً ساختاریافته‌ی سازمانی است. پس برخلاف نگاه اول که تصمیم‌گیری‌ها را بر اساس محاسبه و هزینه و فایده می‌داند، اینجا مبنای تصمیمات وجود فرایندها و ساختارهای از پیش موجود است. اما در یک رویکرد سوم، آلیسون با یک نگاه پیچیده‌تر، اعمال دولت را حاصل مصالحه و چانه‌زنی میان عناصر سازمانی مختلف قوه‌ی مجریه می‌داند. در این نگاه، بخش‌های مختلف سازمان اهداف خاص خود را دنبال می‌کنند و هیچ بازیگر مسلطی در بازی وجود ندارد و نتیجه‌ی تصمیم یک برآیند سیاسی است. مجریان خط‌مشی هم ملاحظات خود را به پیش خواهند برد.  پس از منظر آلیسون، این یک بازی است و این بازی همان سیاست است. «چانه‌زنی در طی مسیرهای هموارشده میان بازیگرانی که به‌صورت سلسله‌مراتبی در دولت قرار گرفته‌اند. رفتار دولت حاصل این بازی‌های چانه‌زنی است». بازیگران دولت بر اساس «هل دادن و کشیده شدن» تصمیم می‌گیرند و هر واحد سازمانی بر اساس ترکیبی از اهداف بخشی، سازمانی و ملی تصمیم می‌گیرد.

برخی نقدها به نظریه‌ی آلیسون، نظریه‌ی او را گسترش داد. در واقع اگر آلیسون کارش را به قوه‌ی مجریه محدود می‌کرد، منتقدان بازی سیاسی را در یک ساختار قدرت گسترده شامل کنگره، دادگاه‌ها، گروه‌های ذینفع سازمان‌یافته، روابط میان دولت‌های محلی و درون دولتی و عموم، تعریف می‌کنند. لذا چگونگی سازماندهی بوروکراسی‌ها، اهمیت بیش‌تری می‌یابد؛ چراکه چگونگی توزیع قدرت میان بازیگران سیاسی را مشخص می‌کند. لذا سؤال از اینکه چرا بوروکراسی چنین رفتار می‌کنند یا تبیین رفتار بوروکرات و بوروکراسی، با مسئله‌ی توزیع قدرت پیوند می‌یابد. برای درک این پیوند می‌بایست فهمید که بوروکرات بر چه اساسی تصمیم می‌گیرد؛ از آنجا که بوروکرات در اجرا صاحب اختیار است، شیوه‌ی تصمیم‌گیری او با توزیع قدرت پیوند دارد. در نگاه رایج، هدفی که تصمیم برای آن گرفته می‌شود و توسط مقام سیاسی، قانونگذار یا مقام منتخب، به بوروکرات ابلاغ می‌شود، جهت تصمیم را مشخص می‌کند. اما چیزهایی مثل انتظارات و نیازهای همکاران، منفعت شخصی، نیازهای روزمره برای انجام کار، ارزش‌های حرفه‌ای، نیازهای مشتریان یا ارباب رجوع، روش های و فرایندهای موجود برای انجام کار، ایدئولوژی و ... چیزهایی هستند که وظایف عملیاتی را تعیین می‌کنند. لذا این ساختار تعیین هدف مبهم و کلی، در عمل موجب نمی‌شود که بوروکرات رفتارش را در راستای آن هدف انجام دهدو لزومآً ان هدف را پیگیری کند.

از منظر فردریکسون، مهم‌ترین مشکل دولت اداری، سازماندهی و اداره‌ی نامناسب و غیرمؤثر دولت است. لذا ایده‌ی بازسازماندهی برای بهبود کارایی و کارامدی دولت همواره مطرح بوده است. مدیریت عمومی ارتدوکس، این بازسازماندهی را جدایی سیاست و اداره می‌دید؛ در سوی اداری هم بر این باور بود که سازمان‌های دولتی باید با بر اساس ومسئولیت‌های کارکردی و وظیفه‌ای سازمان یابند و در یک سلسله‌مراتب منطقی قرار بگیرند و بر این اساس باید اختیارات و میزان اقتدار را تخصیص داد.  اما با ظهور رویکردی در مدیریت عمومی که به مدیریت بازارگرا و اقتصاد گرایش داشت، راه‌حل‌های سنتی مدیریت برای بهبود کارایی کلاً به چالش کشیده شد. اما ایده‌ی این‌ها برای بهبود کارایی چه بود: باز هم سازماندهی مجدد؛ اما به‌شیوه‌ای متفاوت و بر اساس حذف سلسله‌مراتب، مشتری‌محوری و اهمیت عملکرد نسبت به پاسخگویی. پس ایده‌ی محوری تغییری نمی‌کند و بهبود کارایی در اینجا هم از طریق سازماندهی مجدد دنبال می‌شود. اما واقعیت تجربی نشان می‌دهد که سازماندهی مجدد بیش از انکه در جهت کارایی باشد، یک ابزار سیاسی و راجع به مسائل قدرت است. غیر از دغدغه‌ی کارایی، از لحاظ دموکراتیک شدن انجام فعالیت‌های مدیریت دولتی، نظریات شبکه‌ای مطرح شدند که حالتی دوسویه داشتند، از سویی اجتناب‌ناپذیر بودند (مثلاً به خاطر کوچک‌تر شدن دولت و ثابت ماندن و یا بالارفتن توقعات از آن و ...) و نوید مشارکت همه در فرایند سیاست را می‌دادند و از سوی دیگر عملاً به شکل‌گیری ائتلاف‌های خاص منجر شده و نابرابری‌ها را افزایش می‌دهند.

بوروکراسی نمایندگی

بوروکراسی نمایندگی در میانه‌ی نظریه‌ی ارتدوکس مدیریت عمومی و نظریه‌ی دموکراتیک قرار می‌گیرد؛ به این معنا که می‌خواهد اهداف هر دو را محقق کند؛ یعنی هم کارا باشد و هم دموکراتیک. ایده این است که چون در ساختار مبتنی بر جدایی سیاست و اداره دو دسته اصول متمایز بر این دو حوزه حاکم است و سیاست به دلایلی همچون حمایت عمومی از برنامه‌های دستگاه‌ها، اهداف سازمانی و برتری اطلاعاتی بوروکرات‌ها در دانش فنی و مصلحت سیاسی، نمی‌تواند بر بوروکراسی تأثیرات لازم را داشته باشد، ساختار بوروکراسی باید بازتأسی شود.  برای مشروعیت‌بخشی به مدیریت عمومی، می‌بایست یک ساختار بوروکراسی نمایندگی تأسیس شود و اگر بوروکراسی بازتاب‌دهنده‌ی ارزش‌های دموکراتیک باشد، قدرتش مشروع خواهد بود. بوروکراسی‌ای که هم نماینده‌ی حاکمیت اکثریت باشد و هم حقوق اقلیت را مراعات کند و  به‌طور برابر همه را نمایندگی کند؛ یعنی در کل بوروکراسی مطابق ارزش‌های دموکراتیک باشد. همچنین به طرز عملیاتی می گویند که اگر سازمان نماینده‌ی تنوع موجود در اجتماع باشد، آنگاه در خط‌مشی‌گذاری و تصمیم‌گیری‌هایش منافع گروه‌های مختلف نژادی،  جنسیتی، مذهبی و ... را نیز در نظر خواهد آورد. البته تحقق خود این امر دو مرتبه دارد. یکی اینکه، اولاً آیا بوروکراسی منافع و ارزش‌های یک کشور و ملت را نمایندگی می‌کند (که به آن نمایندگی انفعالی می‌گویند) و دیگر اینکه این منافع و ارزش‌ها عملاً در اقدامات مربوط به خط‌مشی بوروکراسی منعکس می‌شوند؟ که اگر این دومی هم محقق شود، نمایندگی فعال محقق شده است. در این نگاه، بوروکراسی قوه‌ی چهارم دولت خواهد بود و برای اعمال قدرت یک پایه‌ی مشروعیت مستقیماً دموکراتیک دارد. حتی در ادعاهای رادیکال‌تر، گفته می‌شود که این نظام بوروکراسی نمایندگی، بیش و بهتر (کاراتر) از نهادی چون کنگره و پارلمان عموم را بازتاب می‌دهند. بوروکراسی نمایندگی هم بازتاب‌دهنده‌ی حکومت کردن دموکراتیک در دوران اخیر مدیریت دولتی (آمریکا و جهان) است.

در نگاه اول، در تاریخ مدیریت دولتی (عمومی) گسترش ایده‌ی دموکراتیک حکومت کردن در بخش های مختلف را داریم؛ اما از سویی دیگر ما شاهد یک نوع فروکاست در معنای حیات دموکراتیک و سیاست هستیم. سیاست با تأسیس مدیریت دولتی توسط پیشگامان ارتدوکس آن (مخصوصاٌ پس از آن روایتی که به سایمون نسبت داده می‌شود؛ روایتی ساینتیفیک از دوگانگی اداره و سیاست که یکی را حوزه‌ی واقع و دیگری را حوزه‌ی ارزش  معرفی می‌کند) به تصمیم سیاسی و دموکراتیک بودن به نمایندگی داشتن تحویل می‌شود؛ انچنان که ذکر شد، در نظریات متأخر هم با یک چرخش سیاست به‌معنای بازی سیاسی و نزاع منفعت‌های شخصی و گروهی مواجهیم؛ لذا در تئوری نمایندگی، ایده‌ی محوری برای دموکراتیک شدن، تبدیل می‌شود به نمایندگی کردن نژادها، جنسیت‌ها و .... و مخصوصاً محقق کردن عملی نفع این اقلیت‌ها. اما در تمام این تاریخ می‌شود مسئله‌ی جستجوی «حکومت کردن دموکراتیک» را  به‌عنوان مسئله‌ی مرکزی دنبال کرد.